第二种分类标准是按照行政系统，划分为纵向集中和横向集中。

而国会和法院则由于人多耳杂，很难设计和运用精巧的权谋。(27)林肯的引文来自于他在1861年7月4日对国会的著名演讲，参见Paul Brest, Sanford Levinson, Jack M. Balkin, Akhil Reed Amar, and Reva B. Siegel, Processes of Constitutional Decisionmaking, 5th ed., Aspen L. Bus. 2006, p. 278. (28)宪法第二条第2款规定：总统在开始执行职务前，应作如下宣誓或代誓宣言：我庄严宣誓：‘我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力维护、保护和捍卫合众国宪法。

(26)这条法律使得总统可以为其在紧急状态下所采用的许多极端措施辩护，因为总统可以声称，如果不采取措施，就无法让许多法律得到切实的执行，他就违反了宪法所要求的职责。但到了二十世纪，随着一系列的制度变迁和社会变迁，行政机关慢慢地变成了很多自由主义者眼中最危险的部门，总统替代国会成为了他们眼中最值得警惕的对象。⑨在战争中，总统往往大权在握，决定和战争相关的各种国内外政策。远离了中间选民的极端主义、不理会国会和法院的单边主义之所以被阿克曼视为危险，就在于它们排斥依赖于对话和审议的理性政治，而依赖于某一小拨选民的意志或行政权的单方决断。例如在紧急状态的压力下，决策者不希望暴露他们的错误，他们会恐慌并且感到不得不做些什么，他们不希望听到坏消息，或者他们会变得不太考虑长远打算。

(19)而相比之下，国会则是背景身份各异的一群人的集合体，往往面临着制度经济学中所说的集体行动(collective action)的难题。例如，在1942年，当罗斯福准备入侵北非时，美国国内正面临着严重的通胀问题，而国会却在当年制定了一项价格控制法，否认政府设定农场最高价格的权力。美国司法审查有久远的传统，而在1946年的《联邦行政程序法》中得以法典化。

[46]在法律上，适用条件采取法定主义，争议多发生在不确定法律概念的解释上，行政裁量的余地通常比较有限。但如果行政行为完全没有事实根据，建立在错误的事实根据上，以及错误理解或者没有考虑相关的事实，该决定也可能被法院撤销。[32]参见前引[31]毛雷尔书，第232页。如果法典内在体系混乱、逻辑不清，不但法典的好处没有，反而贻害无穷。

[13]撇开这一条款的某些不足，单就逻辑而言，它所设定的证据、法律适用和程序三个审查根据是可以周延的。②非法设立的行政机构对外行使职权，或者已经撤销的行政机关继续行使其职能的。

[15]例如，马怀德教授主持的课题组，建议把原有的事实问题分为两块，即没有事实根据或者事实不清和主要证据不足，把超越职权改成超越法定的管辖权，把滥用职权界定为滥用裁量权。立法上的缺陷源于《行政诉讼法》制定过程的草率。[14]参见王汉斌1989年3月28日在七届全国人大二次会议上《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明〉》。又如，在2000年新的《专利法》施行后，专利管理机关对专利侵权赔偿纠纷的裁决权已经被取消，专利管理机关继续行使其裁决权力，就是超越职权。

[11]黄梅县振华建材物资总公司诉黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权案，载《最高人民法院公报》199年第1期。法院可以根据该机关事后申述或者重新申述来审查其是否超越管辖权。例如，《食盐专营条例》授权专营机构对食盐的管辖权，当后者对违法经营工业盐的企业做出处罚，就超越了它的管辖范围。而按照新的5要素分类法，它属于程序问题，应当援引哪个根据的争议就可以避免。

依此，适用法律、法规错误可以涵盖超越职权、滥用职权，而不是象《行政诉讼法》一样将其并列齐观。前引[1]姜明安书，第13章具体行政行为。

在判决撤销的案件中，法院援引《行政诉讼法》第54条第2项不同条目作为判决依据的，有两种情况。就前者来说，现有审查根据的第一个问题是《行政诉讼法》规定与行政法理论脱节。

[32]所以，如果允许对德国的审查根据做一个重述，我们不妨把它归纳为三大方面：行政机关有管辖权，行政行为符合程序和形式，行政行为内容合法。最后，事实不清或者主要证据不足的问题也需要做一些澄清。正是这种使用偏好形成我们在构建新的审查根据体系时所应当珍重的本土经验。[34]参见陈敏：《行政法总论》,1998年版，第320-334页。如果我们不想让有关法律规范逻辑结构的探讨沦为一个空泛的话题，我们必须确定我们在什么情境中讨论。[7]例如，宿海燕诉海口市劳动教养委员会案，载《最高人民法院公报》2000年第3期（劳动教养决定只提到适用国务院《关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》，没有指出适用的具体条款，是适用法律不当）。

而且，它没有凸显行政机关的管辖权、行政处理的前提条件和行政处理决定的内容等问题，没有为行政活动提供一个清晰的指南。（三）几个关键概念的辨析 与现有法律规定和多数学术著作阐述的审查根据相比，上述合法要素有几个重大变化：它取消了行政职权和法律适用的概念，代替以管辖权限、适用条件和处理内容的要求。

行政行为的适用条件也是行政行为合法的一个独立、先决的条件。公安机关对聚众赌博、违反《治安管理处罚法》的行为有管辖权，但张三的行为是否构成聚众赌博完全是另一回事。

行政管辖权原则上采取法定主义，以制定法的规定为限。考虑到主体、程序和证据等因素，一个行政行为所适用的法律规范应当是：如果有证据（Evidence)证明某适用条件（Hypothesis)成立，那么，特定行政机关（Agency）应当根据一定程序（Procedure）作出相应处理（Disposition)。

相关讨论参见杨生、孙秀君：《行政执法行为》，中国法制出版社2003年版，第2章行政委托行为。姜明安：《行政诉讼法》，法律出版社2007年第2版，第285 -306页。应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第29章行政程序法基本制度，特别是第1385-139页。它有可能指行政机关因为错误适用法律而超越管辖权，有可能指行政机关错误适用法律而导致适用条件错误，也有可能指行政机关处理决定内容抵触法律、法规，甚至也可能指因为错误适用法律而导致行政程序违法。

但为了节省司法资源，法院也可以从原因性要素或者明显性要素入手，撤销该行政行为。  三、域外法的经验及其启示 下面再来考察几个国家司法审查（行政诉讼）中的审查根据，看看是否可能寻找一些共通的规律。

[13]《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》第36条第2项，《人民日报》1988年11月10日。违反这一要件的常见情形有以下几种。

[12]例如，兰州常德物资开发部诉兰州市人民政府收回土地使用权批复案，载《最高人民法院公报》2000年第4期（兰州市政府收回常德开发部土地使用权的批复，对所适用的法律依据，只笼统提到根据《土地管理法》和《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定，未引出适用的具体条文，违反了法定程序）。理性重构的起点则是行政法律规范的逻辑结构。

[33] 我国台湾地区的法律对行政行为的合法要件或者法院的审查根据没有专门规定，对相关问题的阐述也主要是法理层面的讨论。最典型的莫过于滥用职权。下面对这几个关键词做一点分析。行政行为有下列情形之一的，判决撤销该行政行为。

(5)行政行为明显不当的。如果这一点能够实现，它对于增进今后的法学讨论自然也有帮助。

A机关没有管辖权，B机关可能有管辖权，但对于被诉的A机关来说仍然构成超越管辖权限的违法。对于行政法制起步较晚的中国来说，对域外经验的借鉴则提供了一种额外的资源。

美国大法官霍姆斯曾说：法律的生命不在于逻辑，而在于经验。下面讨论各个合法要件的主要内容。